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n°691.CSMD: La gouvernance du développement, entre promesses et déceptions

01.06.2021 à 18 H 30 • Mis à jour le 01.06.2021 à 18 H 30
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Le schéma pour un Nouveau Modèle de Développement, tel que proposé par la CMSD, ne peut déboucher mécaniquement que sur un affaiblissement du gouvernement et du parlement, analyse dans cette tribune pour Le Desk, Ali Bouabid, délégué général de la Fondation Abderrahim Bouabid. Autrement dit, explique-t-il, tout se passe comme si nous étions condamnés à combler le déficit d’efficacité en creusant le déficit démocratique

L’élaboration du rapport de la Commission sur le Nouveau Modèle de Développement (CSMD) intervient dans un contexte où la littérature sur le développement au Maroc est significative. Si la CSMD reprend l’essentiel de ces travaux sans forcément les réexaminer, les citer et tout en apportant des idées intéressantes et des propositions supplémentaires, il faut bien admettre que ce n’est pas sur ce registre qu’elle était prioritairement attendue. Le débat sur ces sujets n’est du reste pas clos, si l’on en croit le communiqué du Cabinet Royal qui invite la CSMD à poursuivre sa mission consultative autour des recommandations jugées « pertinentes ».


La double question essentielle sur laquelle porte les attentes est celle de savoir autour de quels sujets et selon quelles modalités une nouvelle dynamique pourrait être enclenchée.


Et c’est alors la gouvernance des réformes plus que les réformes elles-mêmes qui retient prioritairement l’attention. Le débat nécessaire et récurrent sur ces dernières ne présentant d’intérêt que si l’on dispose au préalable d’un appareil public capable de les porter suivant des règles du jeu claires et stables. La transformation des cadres d’action et des modes d’organisation de l’Etat deviennent alors l’enjeu majeur qui commande tout le reste. Et sur ce plan la CSMD ne s’y est pas trompée. L’importance décisive de cette dimension y est clairement soulignée. Et l’on comprend alors pourquoi et en quoi l’intérêt et le sort de ce rapport sont suspendus à la proposition de « Pacte » qui appuyé sur un « nouveau référentiel » formaliserait un consensus autour d’une ambition, et peut être des règles du jeu partagées auxquelles souscriraient les parties prenantes.


Aussi et toute à sa volonté sincère de rompre avec la défiance ambiante et la lassitude d’avoir à produire un énième rapport sur le développement, la CSMD était d’emblée confrontée à la question de la posture à endosser pour conjurer le risque de décevoir : Comment faire preuve d’audace quand on fait de la réforme de la gouvernance publique (sujet ici privilégié) l’axe fort du rapport ? La réponse apportée tient dans les quelques pages qui conditionnent le sort de tout le rapport.


La CSMD nous présente un « document politique » plus qu’un « document de politique »

En parcourant le document, un rapprochement vient immédiatement à l’esprit. La CSMD nous présente, à s’y méprendre, un rapport qui se distingue mal de ce qui pourrait logiquement émaner d’une commission composée pour l’essentiel de représentants des partis politiques appuyés sur une expertise. Dans pareil cas, l’idée de consensus autour d’un pacte eût été dès le départ affichée comme finalité de la démarche, et revêtirait d’emblée la légitimité inhérente à la composition politique de la commission.


Il n’empêche que tout en affichant une composition sans affiliation partisane, c’est par bien des aspects à cet exercice que semble s’être livrée la CSMD dans un rapport qui s’appuie sur la légitimité d’un processus consultatif pour culminer dans une proposition de pacte.


A la lecture du rapport, l’on en vient alors à se demander si en prenant ainsi le parti d’élaborer un document politique naturellement affranchi des contraintes méthodologiques de forme (lyrisme du préambule, renvois de notes, chiffres, figures …) et de fond (diagnostic, pluralité d’options pour éclairer les choix, effort de scénarisation…) traditionnellement attachées à un document DE politique, la CSMD n’a pas fini par se retrouver prisonnière d’une logique qui la dépasse. C’est là notre hypothèse qui s’appuie sur les trois constats suivants :


Premier constat. La démarche de consultation entreprise témoigne incontestablement du souci d’écoute de tous les secteurs de la société et notamment de citoyens. On notera sur ce point particulier le nombre conséquent de personnes impliquées sans omettre le soin mis à mentionner en annexe leurs noms comme à la fois signe de reconnaissance et gage de légitimation de la démarche. Mais c’est pour aussitôt relever que cette approche qualitative vient d’une certaine manière compenser le non recours à une démarche qui eut permis d’objectiver quantitativement « les perceptions et les attentes » au moyen d’un sondage représentatif de la population (échantillon du Haut commissariat au Plan –HCP, par exemple). Quant au recours à la notion de « co-construction » dont les standards sont connus (tirage au sort de citoyens représentatifs, formation, diagnostic partagé, élaboration collective de propositions… ), on veut bien y voir un simple effet de style.


Deuxième constat. A défaut d’avoir privilégié la déconstruction préalable et la mise en perspective du système de gouvernance central et territorial des politiques publiques au moyen d’un diagnostic de l’état des lieux assorti d’investigations complémentaires, (consubstantiels à un document de politique) la CSMD s’est hélas dispensée d’éclairages empiriques autrement plus consistants que ce qu’autorisent les observations formelles et convenues. A l’appui de ce constat on se contentera de relever un double paradoxe qui suffit à l’expliquer pour partie : Comment peut-on raisonnablement ériger l’administration en principal « levier du changement », quand d’une part, on fait l’impasse sur l’analyse actualisée des réformes de gouvernance qu’elle conduit, et que d’autre part, la place accordée dans les auditions aux administrations et plus généralement aux décideurs centraux et territoriaux est insignifiante au regard de l’enjeu ? Résultat : le volet gouvernance publique sur lequel repose toute la construction du rapport s’en trouve fragilisé.


Troisième constat. En s’affranchissant ainsi des contraintes méthodologiques inhérentes à une mission de conseil, la CSMD touche du doigt les limites de sa mission. Du coup, elle finit par s’enfermer et à enfermer le lecteur dans une lecture univoque des voies et moyens d’en sortir par le haut (à l’image d’un document politique), dont elle s’emploie au passage à baliser la voie bien étroite. Or, c’est habituellement les organisations politiques qui, se réclamant d’une orientation idéologique donnée s’autorisent à compenser des insuffisances et impasses dans l’analyse par un recours à l’emphase dans les propositions.


Les promesses contrariées d’un changement de doctrine postulé

C’est là qu’intervient le « changement de doctrine » préconisé en matière d’organisation et de fonctionnement de l’État . On notera sur ce plan que le changement souhaité est davantage postulé sur un mode générique qu’il n’est amené par le diagnostic systématique qui devrait le précéder.


Conceptuellement, c’est au premier abord le caractère équivoque de l’oxymore « État fort – société forte » qui frappe. Un « Etat fort » n’est-ce pas en première approximation un Etat qui oppresse, là où « une société forte » est d’abord une société libre. On ne s’y attardera pas si ce n’est pour indiquer que l’équivoque ne peut être dissipée sans en expliciter, autrement que sur mode générique, les implications concrètes en terme « d’équilibre ». Implications touchant à minima aux liens entre l’Etat et la société, à l’organisation de l’État et au partage des rôles en son sein. Et sur ce registre, le rapport ne comporte pas de développements circonstanciés susceptibles de rendre sensibles les inflexions préconisées.


Quant au « besoin de convergence et de synergie des acteurs » autour des trois « fonctions essentielles » attribuées à l’Etat (État stratège, protecteur, régulateur, efficace …), nul ou presque ne songerait à les contester dès lors qu’elles répondent à une nécessité fonctionnelle. Mais là aussi, leur invocation, sous peine de ne relever que du mot d’ordre incantatoire ne se comprend que rapportée à un examen critique des réformes qui s’y rapportent. Or, le fil rouge qui relie l’effort de conceptualisation au bilan actualisé de l’organisation actuelle de l’État et des chantiers qui en structurent le cours, est invisible. En ce domaine la stylisation à outrance ne compense jamais par sa valeur suggestive ce qu’elle abandonne en précision dans les diagnostics. Mais là n’est manifestement pas le sujet, qui semble avant tout politique.


Pour comprendre de quoi il retourne, il importe de pointer au préalable une tendance bien à l’œuvre et que la CSMD symbolise avec éclat. On peut la condenser dans la formulation suivante : Au Maroc, LA politique, autrement dit l’action des partis, n’est plus qu’une dimension DU politique, qui l’englobe mais ne s’y réduit pas. Par LE politique, il faut entendre tous les centres de décision qui ne relèvent pas des partis politiques. Ainsi, en s’autorisant de la prééminence du politique d’un côté, et en prenant acte de la défiance de l’opinion envers les organisations politiques de l’autre, la CSMD participe pleinement d’une logique de vampirisation de la politique par le politique.


Jugeons-en. La CSMD propose une formule en forme de package (référentiel + pacte + proposition de coaching) dont l’enjeu tient dans l’alignement du schéma de gouvernance sur les conditions d’une action publique plus efficace. Le mode opératoire passe, nous dit-on, par un renforcement des capacités de l’institution monarchique à travers la création d’un mécanisme « d’impulsion, de suivi » et de « mise en responsabilité » des acteurs du Nouveau Modèle de Développement (NMD). Entendre : les Marocains d’une part, la complexité et l’urgence des réformes d’autre part, réclameraient un surcroît d’autorité indispensable à leur conduite efficace  laquelle autorité ne peut provenir dans l’état actuel du système politique que de l’institution monarchique. Tel est notre compréhension d’un narratif, dont il est forcé d’admettre qu’il ne peut, dans le schéma proposé, déboucher mécaniquement que sur un affaiblissement du gouvernement et du parlement. Autrement dit, tout se passe comme si nous étions condamnés à combler le déficit d’efficacité en creusant le déficit démocratique !


Il faut dire que dans la quête de la bonne formule destinée à régler la relation entre les deux pôles de l’Exécutif (institution monarchique et gouvernement), la CSMD ne laisse entrevoir aucune alternative au déterminisme régressif du jeu à somme nulle  un jeu dans lequel la monarchie ne peut affirmer son autorité qu’au dépens de celle du gouvernement ! Autant cette proposition paraissait plausible et défendable avant 2011, autant elle semble aujourd’hui marquée du sceau de la régression et sans garantie d’efficacité. Car point besoin d’être un ardent défenseur de la monarchie parlementaire pour préférer à la verticalité de la domination inhibante et inhérente au jeu à somme nulle, le pari sur l’horizontalité de la coopération d’un jeu à somme positive qui seul permettra de fabriquer de l’intelligence collective et du traitement commun. Pour l’heure, l’intérêt général ne réclame pas davantage. J’ose espérer que le débat sur le contenu du projet de pacte permettra de favoriser un progrès et non entériner un recul.

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