n°539.Lecture socio-politique et économique de la loi de finances 2020

« Dis-moi ce que tu lis, je te dirai qui tu es », disait François Mauriac. Je reprendrai cette citation à mon compte, en déformant quelque peu son angle de lecture. Je ne m’intéresserai pas au lecteur, comme le fit l’académicien français et prix Nobel de littérature, mais au texte, non pas au protagoniste, mais aux idées, non pas au sujet mais à l’objet. Sous réserve de cette adaptation et appliquée au thème qui nous intéresse aujourd’hui, celui du budget 2020, cette réflexion deviendrait  : « Dis-moi quelle loi de finances tu lis, je te dirai comment est ton pays ».

Le projet de loi de finances 2020 actuellement en discussion, sera à plus de 95 % la version finale qui sera adoptée. Le devoir de lucidité en la matière doit s’imposer à tous, y compris aux réformateurs les plus entreprenants et les plus téméraires. Il serait illusoire de croire que le gouvernement puisse faire marche arrière par rapport à ses choix structurants, quand bien même ils sont fortement contestables, comme je m’efforcerai de le démontrer dans cette tribune. Année après année, sans aucune discontinuité, les mêmes faiblesses sont relevées dans les différentes lois de finances qui se succèdent, quelles que soient les colorations politiques des gouvernements. C’est dire le poids dominant du politique dans le choix des décisions de politique économique et la soumission de la technocratie administrative des finances en la matière ! Tout le monde aura, bien entendu, compris que je pense exactement le contraire et que cette assertion est proposée sous une forme ironique. À l’évidence, les choix de politique économique ne relèvent plus du politique depuis fort longtemps ! Et puis la chronicité de ces faiblesses et leur permanence, révèlent aussi que ce sont finalement des pathologies caractéristiques des politiques publiques de notre pays. Ces pathologies sont au nombre de cinq.

La 1^ère de ces pathologies est « La Peur ». En parcourant le projet de loi de finances 2020, on est frappé de voir à quel point l’angoisse étreint notre pays. Pour exorciser cette peur, notre pays consacre plus de 77 milliards DH aux départements sécuritaires, faisant d’eux la seconde mission régalienne de l’État, la première étant, autre paradoxe, le service de la dette avec 96.5 milliards DH. D’abord, nous avons peur les uns des autres, nous avons peur de nous-mêmes, à telle enseigne que nous consacrons 31.6 milliards DH au ministère de l’Intérieur et que nous lui accordons 6.6 milliards DH supplémentaires en l’espace de deux ans seulement, soit +27 %. Ensuite, nous avons peur de l’ennemi extérieur et nous lui faisons face avec un budget de 45.4 milliards DH consacré à l’Administration de la Défense nationale, en croissance de 10.3 milliards DH ou +29 % sur la seule année 2020. Et puis nous avons peur de l’avenir, des lendemains que l’on croit obscurs pour nos enfants et pour nous-mêmes. Cette peur est tellement prégnante que les classes moyennes rechignent à consommer des biens durables, du logement, des voitures, des équipements électroménagers, du loisir…, par crainte du déclassement social, que ceux qui sont aisés se réfugient dans l’épargne de précaution et que ceux qui portent le flambeau du patronat marocain adoptent une attitude passive en termes d’investissements, de création d’entreprises, de lancement de nouveaux projets et de recrutements de salariés. Faut-il rappeler que l’investissement national est essentiellement porté par l’État, les entreprises publiques et, dans une moindre mesure, les collectivités territoriales, que le total bilan du secteur bancaire se rapproche du record de 1.500 milliards DH, que les actifs sous gestion collective (O.P.C.V.M.) ont atteint le seuil de 435 milliards DH et que la monnaie fiduciaire (254 milliards DH), fait inédit dans l’histoire monétaire contemporaine de notre pays, a progressé de 21 milliards DH en l’espace de 8 mois seulement (+9 % à fin août 2019). Le signal le plus grave de cette angoisse collective provient des jeunes, et parfois même des moins jeunes, qui quittent définitivement notre pays, certains au prix de leur vie, faisant de la Méditerranée un cimetière humain. Tandis que les plus chanceux, ceux qui ont une formation supérieure, médecins, ingénieurs et informaticiens en tête, viennent grossir les prises de guerre commerciale de nos concurrents européens et aggraver l’hémorragie de la fuite de nos cerveaux.

La 2^ème pathologie est « L’Obésité ». Notre État est obèse et sa surcharge pondérale se mesure notamment à l’aune de la dette publique, de la dépense publique et de la masse salariale de la fonction publique. La dette du Trésor (740 milliards DH à fin juin 2019) représente aujourd'hui près de 67 % de la richesse nationale, tandis que la dette publique (923 milliards DH à fin juin 2019 hors besoins de recapitalisation des caisses de retraite), qui englobe aussi les garanties accordées par l'État sur les emprunts extérieurs des établissements publics, dépasse le seuil de 83 % (plus de 91 % selon la Cour des comptes compte tenu d’une dette publique de 970 milliards de dirhams à fin 2017, au moment où le ministère de l’Économie et des finances annonçait 872 milliards DH, soit près de 100 milliards DH en moins). La dépense publique atteindra 480 milliards DH en 2020, contre 167 milliards DH 15 années auparavant, soit une hausse de 10 points de PIB (33 % en 2004 contre 43 % en 2020). L’amortissement de la dette représentera 67.5 milliards DH en 2020, tandis que les nouveaux emprunts battront un record en avoisinant le seuil fatidique des 100 milliards DH (97 milliards DH précisément). En dépit d’une masse salariale de la fonction publique représentant 10 % de la richesse nationale, l’État continuera de recruter à doses homéopathiques pour donner l’illusion de participer à la réduction du chômage. Une sorte d’opium des peuples délivré aux syndicats, qui font semblant de s’apaiser au contact d’un médicament à effet placebo. Ce sont plus de 23.000 postes budgétaires qui seront ouverts en 2020, au moment où l’économie marocaine accueille chaque année sur le marché du travail plus de 250.000 nouveaux jeunes diplômés. Une goutte d’eau dans un océan !

La 3^ème pathologie est « La Paresse ». Notre pays est paresseux, non pas seulement parce que nous avons probablement l’un des records mondiaux de jours fériés, en comptant les fêtes nationales et religieuses et les fêtes internationales comme le Nouvel An ou le 1^er mai, ou parce que nos fonctionnaires des administrations centrales, déconcentrées et décentralisées ne brillent pas particulièrement par leur assiduité ou leur productivité, mais surtout parce que nous avons un taux d’activité extrêmement bas. Avec un taux d’activité d’à peine 46.2 % en 2018, nous sommes loin des niveaux de référence des pays émergents comparables au Maroc où ce taux atteint 60 % à 65 %. Ce sont donc 3.5 à 5 millions de Marocains supplémentaires que les politiques publiques doivent pouvoir insérer dans les circuits productifs, pour qu’ils puissent contribuer à la création de richesses matérielles. Et puis avec un taux d’activité aussi réduit, le taux de chômage ne veut plus rien dire, des pans entiers de la société s’abstenant de s’insérer dans le marché du travail, le plus souvent par découragement. Et même le taux de chômage apparent est préoccupant (9.8 %), surtout pour les jeunes âgés de 15 à 24 ans (26 % au niveau national et 43.2 % en milieu urbain).

Il y a aussi la paresse des stratégies sectorielles, en particulier industrielle, qui restent conçues et pilotées en « silos », sans interaction entre elles et sans coordination suffisante, et qui demeurent incapables de relever les défis économiques (déficits jumeaux) et sociaux (chômage et inactivité) de notre pays. Même si l'industrie marocaine croît en volume, son poids relatif dans le PIB national stagne dramatiquement (15.7 % en 2017 contre 16.5 % en 2014 et 17.6 % en 2000) et sa contribution aux emplois nets créés est insignifiante : 1.219.000 emplois industriels en 2018 contre 1.187.000 en 2000, soit une création nette d’à peine +32.000 emplois en près de deux décennies ! Ce constat implacable rend impossible l'objectif de 23 % du PIB et de 500.000 nouveaux emplois à l'horizon 2020, et tout discours officiel contraire à cette vérité statistique ne serait qu’une pure fable contée à des candides.

Et la paresse, enfin, des banques qui engrangent des profits considérables (plus de 11 milliards DH en 2018) en évoluant sur du velours. Elles y parviennent dans un environnement économique pourtant anémié grâce à un tour de prestidigitation, dont le secret repose sur cinq facteurs principaux : la prédominance d'une situation oligopolistique, le niveau élevé de la marge d’intermédiation bancaire, l’insuffisante réglementation de la facturation de commissions bancaires, l’existence d’une sorte de gentleman agreement, voire de connivence, entre l’État et le système bancaire et, enfin, le degré excessif d'intermédiation bancaire du financement de l'économie.

La 4^ème pathologie est « La Prodigalité ». L’État est dispendieux car il protège mal ses finances publiques. Trois arguments pour illustrer ce propos. D’abord, les dépenses fiscales qui pèsent lourdement sur les finances publiques et sont maintenues contre vents et marées, sans disposer de la moindre étude sur leurs retombées économiques et sociales. Le coût budgétaire des dépenses fiscales s’élève à 33.4 milliards DH en 2017 (28.5 et 27.8 milliards DH en 2018 et 2019 respectivement suite à un retraitement comptable artificiel). En l’espace de 14 années (de 2004 à 2017), l’État a octroyé plus de 395 milliards DH d’incitations fiscales, soit l’équivalent de la dépense publique hors amortissement de la dette au titre de l’exercice 2019. La TVA est l’impôt qui pèse le plus dans les dérogations fiscales avec une part de près de 49 %. L’IS, l’IR et les droits de douane représentent à peu près la même part dans le volume des incitations fiscales, avec un montant pour chacun de ces trois impôts de l’ordre de 4 milliards DH soit 12 % à 13 % environ du coût des niches fiscales. Les entreprises accaparent plus de la moitié des dispositifs fiscaux incitatifs, suivies des ménages pour moins du tiers. L’immobilier est le premier secteur bénéficiaire des dépenses fiscales, avec plus du quart du total de ces dépenses, suivi de la prévoyance sociale, de l’agriculture &  pêche et des services publics avec respectivement 12.6 %, 10.1 % et 9.2 % du coût global des dérogations fiscales.

Ensuite, le portefeuille public qui continue de jouer un rôle très important dans l’économie nationale, en dépit des privatisations successives des années 1990 et 2000, et de celles inscrites dans la loi de finances 2019 et 2020. Les établissements et entreprises publics (EEP) concentrent le plus gros de l’investissement public (plus de 101 milliards DH d’investissements portés pour l’essentiel par une trentaine d’EEP sont programmés dans la loi de finances 2020, représentant 51 % environ du volume global de l’investissement public) et interviennent dans la mise en œuvre des stratégies publiques sectorielles. A travers les EEP, l’État est présent dans la santé, l’éducation, la banque, les télécommunications, l’industrie, l’immobilier, le tourisme, le transport, les infrastructures ou l’énergie. Ce sont pas moins de 268 entreprises (225 établissements publics et 43 sociétés anonymes à participation directe du Trésor) qui sont détenues par l’État, elles-mêmes contrôlant des filiales ou disposant de participations dans 479 sociétés. Les relations financières de l’État avec les EEP s’exercent dans les deux sens. D’un côté, la puissance publique verse à son portefeuille d’entreprises des subventions provenant du budget général et des taxes parafiscales affectées. De l’autre, les EEP versent à l’État des dividendes, des parts de bénéfices, des produits de monopoles, des redevances pour l’occupation du domaine public et autres redevances. Cette relation financière est totalement déséquilibrée car elle est structurellement en défaveur de l’État, les sommes qu’il reçoit ne constituant qu’une partie limitée des fonds qu’il transfère au portefeuille public. Les EPP ont versé à l'État près de 9.3 milliards DH en 2018 de produits de participations, de dividendes et de redevances de monopole, mais ont reçu en retour 30.8 milliards DH de subventions et 4.5 milliards DH de taxes parafiscales affectées. Le transfert net du budget général a donc coûté à la collectivité nationale la bagatelle somme de 26 milliards DH en 2018. Sur la période 2010-2018, le cumul de la valeur détruite pour l’économie nationale (transferts nets) a dépassé allègrement le seuil de 160 milliards DH ! Enfin, les nombreux rapports d’audit de la Cour des comptes, qui restent pour la plupart lettre morte, sont autant de manifestations de cette prodigalité. Prenons un exemple parmi d’autres, celui de la CDG publié en janvier 2019. Voici une entreprise publique qui porte un total actif de 251 milliards DH, qui dispose d’un monopole de gestion des ressources de la CNSS, mais dégage une perte de -1.1 milliard DH en 2018 ! On peut citer, bien entendu, d’autres exemples de rapports accablants de la Cour des comptes comme ceux dédiés au plan Maroc Vert, ou à Halieutis, ou à l’ONSSA, etc. Mais restons en-là !

Last but not least, la 5ème et dernière pathologie, c’est « L’Injustice ». L’injustice liée aux nombreuses situations de rente, dont profitent quelques happy few au détriment de l’écrasante majorité des citoyens. Les cas les plus fragrants qui viennent immédiatement à l’esprit, sont bien entendu les agréments d’exploitation de carrières de sable ou de gravettes et les agréments de transports, dont la publication de la liste des bénéficiaires par le gouvernement Benkirane n’aura été qu’un feu de paille. Ce sont aussi les licences d’exploitation de pêche côtière et hauturière, d’exploitation de mines, de gisements et de sources d’eau, les dérogations immobilières ainsi que les privilèges et avantages fiscaux. Relèvent également de la même logique anachronique les attributions à répétition aux mêmes bénéficiaires des marchés publics et des marchés privés émanant de grands groupes institutionnels, ainsi que les affectations de réserves foncières urbaines appartenant au domaine privé de l’État et de terres agricoles publiques avec des subventions d’investissement et d’exploitation. Dans une forme plus élaborée mais tout aussi pernicieuse de l’économie de la rente, on trouve les secteurs monopolistiques ou oligopolistiques où les positions abusivement dominantes des grands conglomérats sont tolérées, pour ne pas dire favorisées, par des pouvoirs publics manchots qui rechignent à modifier la réglementation ou à activer les instruments de régulation et de contrôle. Ainsi en-est-il du secteur bancaire, des télécommunications ou de la distribution pétrolière.

L’injustice est aussi fiscale. Elle est parfaitement assumée par les différents gouvernements qui se sont succédé. Plusieurs questions se posent et le projet de loi de finances 2020 n’apporte aucune réponse à celles-ci. Comment tolérer que l’assiette fiscale soit si étroite au Maroc, pays dans lequel on fait usage à satiété jusqu’à la démesure des exclusions de champs d’application de l’impôt, des exonérations totales ou partielles, permanentes ou temporaires, des systèmes de retenue à la source libératoires à taux réduits, des amnisties fiscales ou de change, des rescrits fiscaux ou taxrulings pour les filiales de multinationales ou de groupes étrangers ? Comment justifier que l’on maintienne une fiscalité aussi clémente pour les hauts revenus avec un taux supérieur marginal de 38 % (un cadre qui perçoit un salaire mensuel de 15.000 DH seulement est soumis au même taux qu’un PDG rémunéré à hauteur de 300.000 ou 400.000 DH) et comment expliquer que l’IR puisse s’appliquer aux très petits revenus (à partir de 2.500 DH par mois) ? Pourquoi les articles 29 et 216 du CGI ne sont-ils pas activés systématiquement lorsque l’examen contradictoire des dépenses non professionnelles des contribuables fortunés révèle que celles-ci sont en incohérence avec le revenu global annuel déclaré ? Pourquoi la Direction générale des impôts a-t-elle fait marche arrière à propos de l’élargissement décidé dans le cadre de la loi de finances 2019 de la liste des indicateurs de dépenses retenus pour l’examen de l’ensemble de la situation fiscale du contribuable ? Comment justifier que les placements bancaires ou en produits d’assurance vie puissent bénéficier d’une fiscalité aussi clémente et que les profits sur les ventes d’œuvres d’art puissent échapper totalement à l’impôt ? Quel accommodement avec l’équité et la morale peuvent-ils invoquer ceux qui ont décidé en 2014 d’instaurer une contribution libératoire au titre des avoirs et liquidités détenus à l’étranger (près de 28 milliards DH ont été déclarés aux banques générant 2.3 milliards DH de recettes fiscales) ou ceux, probablement les mêmes, qui ont approuvé dans la loi de finances 2015 la suppression des règles de comptabilité simplifiée fixées un an auparavant aux petits commerces imposés au régime forfaitaire (ou supposés l'être car beaucoup de grossistes réalisant plusieurs dizaines de millions de dirhams de chiffre d’affaires annuel se glissent dans cette catégorie) ? Comment expliquer que l’absence de plafonnement des niches fiscales par contribuable puisse aboutir à un manque à gagner pour les finances publiques au titre des droits d’enregistrement sur cession d’actions ou de parts de sociétés de l’ordre de 400 millions DH sur une seule transaction (cession du pôle Saham Assurance au groupe sud-africain Sanlam au prix de 1.05 milliard de dollars) ? L’amnistie fiscale est-elle devenue l’alpha et l’oméga de la gestion des finances publiques, quand on songe que le projet de loi de finances 2020 prévoit pas moins de 4 amnisties fiscales en même temps, après celle, dépourvue de texte légal et déguisée sous la forme d’arrangements à l’amiable systématisés, de la DGI en faveur des médecins à la fin de l’exercice 2018 ?

Injustice, enfin, bancaire pour les TPME qui n’ont pas, ou peu, accès au crédit bancaire. Les crédits accordés aux TPME représentent en 2017, selon Bank al Maghrib, 34 % du total des financements des entreprises non financières. Outre la faiblesse de cette quote-part, révélatrice d’un manque d’intérêt des banques pour ce segment de marché pourtant essentiel à l’économie nationale, les TPE &  PME subissent de plein fouet les conséquences d’un secteur bancaire oligopolistique où le rapport de forces est clairement en défaveur des clients : taux d’intérêt débiteurs quasi usuraires, facturation abusive de commissions et de frais d’opérations, garanties réelles et personnelles exigées à l’excès, dictat du pricing et de la prime de risque, application littérale et sans adaptation des règles prudentielles de Bâle III qui sont en déphasage avec la réalité du tissu économique national…

Voici donc les cinq pathologies révélées par les choix de politique économique de notre pays. Je ne suis pas de ceux qui pensent pouvoir supprimer ces pathologies d’un trait de plume dans le texte, aussi essentiel qu’il puisse être, d’une loi de finances. Je ne suis pas, non plus, de ceux qui acceptent d’assister de façon crédule à un étalage de vœux pieux et de déclarations d’intention. Je suis de ceux qui ont l’intime conviction que notre pays a tous les atouts pour réussir sa quête d’émergence, de ceux qui considèrent que tout n’est pas écrit à l’avance et que l’avenir des Hommes est construit par leurs propres actes, de ceux qui souhaitent emprunter la voie exigeante de la réforme pour transformer notre modèle de développement et soumettre cette transformation au jugement du mérite, de l’égalité des chances, de la reddition des comptes et de la loyauté aux institutions de notre nation. Un avenir radieux pour notre pays, cette lumière que l’on perçoit à l’horizon et que l’on peut offrir en perspective aux jeunes générations, peut être éteinte par deux modes d’opposition, deux formes d’obstruction  la résistance des thuriféraires de la rente désireux de maintenir le statu quo pour sauvegarder leurs privilèges et le renoncement des honnêtes gens découragés par l’ampleur de la tâche qui les attend. L’une nous intimide, nous menace ou nous corrompt  l’autre nous affaiblit, nous étourdit ou nous égare. L’appel du Souverain pour que chaque citoyen, chaque responsable politique, chaque intellectuel, chaque acteur économique, chacun à sa place, puisse contribuer à l’élaboration d’un nouveau modèle de développement pour notre pays, doit servir de catalyseur à cette mobilisation collective. La loi de finances 2020 est un premier exercice d’application de cette nouvelle dynamique. A nous d’être à la hauteur de nos responsabilités.

Mohammed Benmoussa est économiste et vice-président de l’association Damir

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